在农村集体经营性建设用地入市的过程中,广东、重庆等部分城市先期做了有益探索,在广东和重庆都通过出台规范性文件管理入市方式。2005年广东省出台《集体建设用地使用权流转管理办法》,明确规定土地范围、土地用途、出让方式、如何保障农民权益和土地收益分配。2008年重庆市颁布《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》,设立“地票”指标规范入市(农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后,可用于建设的用地指标)。
在北京大兴、四川郫县等33个县进行试点过程中,农地入市这一领域的实践不断深入,基于广东、重庆等先期探索城市的经验,此时得出的经验也愈加丰富。2015年2月国家出台了在北京大兴等33个县进行农村集体经营性建设用地入市试点的政策。从33个县的试点进程来看,贵州、四川走在前列。贵州湄潭县敲响了我国农村集体经营性建设用地的第一槌,四川郫县以第二名的成绩紧随其后。2015年8月,贵州省湄潭县一宗总面积3332平方米的土地使用权易主,竞拍人以80万元人民币竞得该集体经营性建设用地40年的土地使用权,准备在这块土地建一个涵盖加油、购物、餐饮、住宿和娱乐等功能为一体的一站式服务区。同年9月,郫县唐昌镇战旗村一宗面积为13.447亩的集体经营性建设用地以每亩52.5万元的价格由四川迈高旅游资源开发有限公司竞得,准备在土地上打造集美食体验、农业观光、休闲旅游度假于一体的乡村旅游综合体项目。故选取贵州和四川郫县为例总结试点县农村集体经营性建设用地的成绩与不足。
在试点过程中,整个土地流转过程较为完整合理,既确定了入市土地符合政策要求,又征集土地所属集体意见,还请第三方进行监督,有利于土地市场有序运行。首先界定入市土地范围,经过摸排后确定可入市土地面积。在土地所属村集体成立村级资产管理公司,代表全体村民对外经营待入市土地。聘请第三方土地评估机构对农村集体土地基准地价,对所要挂牌出让的土地进行全面价值评估。针对土地入市方案,通过以大会讨论形式征集村民意见,国土局、环境等政府相关部门通过审查形式进行监督。待审核完毕后在公共交易平台完成交易。所以在试点中,取得了一定成绩。除整块土地入市外,郫县还探索出了将零星、分散集体经营性建设用地调整集中入市的途径。
(二)注重保护相关主体合法利益
在土地流转中,注重保护农民利益,兼顾国家、集体利益。农地入市所得出让金除缴纳相关费用外,将全部返还唐昌镇战旗资产管理有限公司,按比例作为村公益金、公积金、风险金以及村民共同分配。土地受让方除了向村级管理有限公司支付土地使用权出让金以外,还得向国家缴纳总成交价15%的土地增值收益调节基金。四川郫县探索出了农民土地收益的长远机制:一是土地整理项目实施后,将按整理节约面积预留5%集体经营性建设用地给村集体经济组织成员,作为产业发展预留地,村集体可通过出让、租赁、作价出资等方式入市交易产生持续收益;二是该项目在土地整理项目实施中,按照约定自愿参与集体建设用地整理项目的村民每人有35平方米的安置房,人均补偿费约3万元,另有人均3平方米经营性用房可通过统一管理经营产生收益,持续增加农民财产性收入。
(三)农地入市成交量相对较小
农村集体经营性建设用地入市试点开始后,出现了一些农地交易,但是相对具备入市条件的存量农村集体经营性建设用地来看,成交量并不大。2015年郫县宣布全县可入市交易的集体土地存量达到5500亩,其中具备入市条件的存量农村集体经营性建设用地为2900亩,而2015年计划入市的量为1200亩。郫县再未新增一宗入市的农村集体经营性建设用地。距离1200亩土地的计划目标,仅完成1%的进度。
(四)融资渠道不畅
除了地方性银行外,国有金融机构难以进入农村市场,吸引社会资金进入农业农村的渠道还不顺畅,导致融资困难。四川省只有少数几家银行可以对集体经营性建设用地进行抵押贷款。融资渠道不畅,阻碍了集体经营性建设用地入市的进程。
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国内农村集体经营性建设用地入市的经验
(一)农地入市流程较为完整合理